Kedudukan Hukum Nama Aceh Pasca Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006

Oleh Drs.Yulsafli

Nama Aceh mengalami perubahan nomenklatur dalam perjalanan ketatanegaraan Indonesia, antara lain dari Propinsi Aceh, Daerah Istimewa Aceh, Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam, dan kemudian Aceh. Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh memperkenalkan kembali nomenklatur “Aceh”, tetapi pada saat yang sama Pasal 251 undang-undang tersebut memberikan mekanisme khusus mengenai penentuan nama Aceh sebagai daerah provinsi dalam Negara Kesatuan Republik Indonesia. Pasal 251 ayat (1) menentukan bahwa nama Aceh akan ditentukan oleh DPRA setelah Pemilu 2009, sedangkan ayat (2) menetapkan bahwa sebelum ketentuan tersebut dilaksanakan, Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam tetap digunakan sebagai nama provinsi. Selanjutnya, ayat (3) menentukan bahwa nama dan gelar pejabat pemerintahan ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah berdasarkan usul DPRA dan Gubernur Aceh. Persoalan muncul karena Peraturan Pemerintah khusus sebagaimana dimaksud dalam Pasal 251 ayat (3) belum ditemukan, sementara Pemerintah Aceh sejak 2009 telah menggunakan nomenklatur “Aceh” berdasarkan Pergub Aceh Nomor 46 Tahun 2009. Artikel ini menganalisis kedudukan hukum nama Aceh dengan pendekatan yuridis-normatif. Hasil analisis menunjukkan bahwa terdapat ketegangan antara penggunaan nomenklatur “Aceh” dalam UU No. 11 Tahun 2006 dan mekanisme khusus Pasal 251. Namun, keadaan tersebut tidak serta-merta menyebabkan nama Aceh tidak sah, karena UU No. 11 Tahun 2006 sendiri merupakan undang-undang yang berlaku dan secara konsisten menggunakan nomenklatur Aceh sebagai nama daerah/provinsi.

Kata kunci: Aceh, Nanggroe Aceh Darussalam, UU No. 11 Tahun 2006, Pasal 251, nomenklatur daerah.

A. Pendahuluan

Nama suatu daerah bukan sekadar persoalan administratif. Dalam konteks negara hukum, nama daerah merupakan bagian dari identitas hukum suatu wilayah dan digunakan dalam berbagai produk hukum, dokumen pemerintahan, administrasi kependudukan, perencanaan pembangunan, pendidikan, hubungan antar-pemerintahan, serta hubungan hukum dengan pihak lain. Oleh karena itu, perubahan nomenklatur suatu daerah seharusnya mempunyai dasar hukum yang jelas.

Aceh memiliki sejarah nomenklatur yang cukup panjang. Sebelum terbentuknya Provinsi Daerah Istimewa Aceh, nama Aceh telah digunakan dalam berbagai konteks sejarah dan pemerintahan. Dalam perkembangan hukum Indonesia, UU No. 24 Tahun 1956 menggunakan nomenklatur “Propinsi Aceh”. Kemudian Aceh memperoleh status keistimewaan dan dikenal sebagai Provinsi Daerah Istimewa Aceh. UU No. 18 Tahun 2001 selanjutnya menggunakan nomenklatur “Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam”.

Perubahan penting terjadi dengan lahirnya UU No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh. Undang-undang tersebut mencabut UU No. 18 Tahun 2001 dan menggunakan istilah “Aceh” sebagai nomenklatur daerah. Pasal 1 angka 2 UU No. 11 Tahun 2006 mendefinisikan Aceh sebagai daerah provinsi yang merupakan kesatuan masyarakat hukum yang bersifat istimewa dan diberi kewenangan khusus untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan.

Namun, persoalan muncul ketika membaca Pasal 251 UU No. 11 Tahun 2006 secara utuh. Pasal tersebut ternyata tidak sekadar menggunakan nama Aceh, tetapi mengatur bahwa nama Aceh sebagai daerah provinsi akan ditentukan oleh DPRA setelah Pemilu 2009. Sebelum ketentuan tersebut dilaksanakan, Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam tetap digunakan sebagai nama provinsi. Selanjutnya, nama tersebut harus ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah berdasarkan usul DPRA dan Gubernur Aceh.

Dengan demikian, terdapat persoalan hukum yang menarik: apabila UU No. 11 Tahun 2006 sejak awal telah menggunakan nama “Aceh”, mengapa Pasal 251 masih memerlukan proses penentuan dan penetapan melalui Peraturan Pemerintah?

Persoalan tersebut semakin menarik karena Pemerintah Aceh pada 7 April 2009 menerbitkan Pergub Aceh Nomor 46 Tahun 2009 yang menyeragamkan penggunaan nomenklatur “Nanggroe Aceh Darussalam” menjadi “Aceh” dalam tata naskah dinas. Pemerintah Aceh sendiri menjelaskan bahwa kebijakan tersebut dilakukan sambil menunggu pelaksanaan Pasal 251 UU Pemerintahan Aceh.

Artikel ini bertujuan menganalisis kedudukan hukum nama Aceh setelah berlakunya UU No. 11 Tahun 2006 serta menjelaskan hubungan antara Pasal 1, Pasal 251, Pergub Aceh No. 46 Tahun 2009, dan praktik ketatanegaraan setelah 2009.

B. Metode Penelitian

Penelitian ini menggunakan metode yuridis-normatif. Pendekatan yang digunakan meliputi pendekatan perundang-undangan (statute approach) dan pendekatan konseptual (conceptual approach).

Bahan hukum primer berupa UU No. 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh, khususnya Pasal 1 dan Pasal 251, serta peraturan yang berkaitan dengan nomenklatur Aceh. Bahan hukum sekunder berupa dokumen Pemerintah Aceh dan kajian akademik yang membahas pelaksanaan UU Pemerintahan Aceh.

Analisis dilakukan dengan menafsirkan ketentuan hukum berdasarkan asas hierarki peraturan perundang-undangan, asas kepastian hukum, serta hubungan antara ketentuan umum dan ketentuan khusus dalam suatu undang-undang.

C. Perkembangan Nomenklatur Aceh

Secara historis-yuridis, nomenklatur Aceh mengalami beberapa perubahan.

UU No. 24 Tahun 1956 menggunakan nama “Propinsi Aceh”. Dalam perkembangan berikutnya, Aceh memperoleh status daerah istimewa sehingga dikenal sebagai “Daerah Istimewa Aceh”. UU No. 44 Tahun 1999 kemudian mengatur penyelenggaraan keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Aceh.

Selanjutnya, UU No. 18 Tahun 2001 menggunakan nomenklatur “Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam”. Undang-undang tersebut kemudian dicabut oleh UU No. 11 Tahun 2006.

Dengan dicabutnya UU No. 18 Tahun 2001, nomenklatur yang digunakan dalam undang-undang pemerintahan Aceh yang berlaku kemudian adalah “Aceh”.

Persoalan pentingnya adalah bahwa UU No. 11 Tahun 2006 tidak sekadar mengganti nomenklatur lama secara sederhana. Pembentuk undang-undang memasukkan ketentuan khusus dalam Pasal 251 mengenai proses penentuan nama Aceh.

D. Pasal 1 dan Pasal 251 UU No. 11 Tahun 2006

Pasal 1 angka 2 UU No. 11 Tahun 2006 menyatakan bahwa Aceh adalah daerah provinsi yang merupakan kesatuan masyarakat hukum yang bersifat istimewa dan diberi kewenangan khusus untuk mengatur dan mengurus sendiri urusan pemerintahan.

Ketentuan ini menunjukkan bahwa UU No. 11 Tahun 2006 sejak awal menggunakan “Aceh” sebagai nomenklatur daerah.

Namun, Pasal 251 mempunyai konstruksi berbeda. Ayat (1) menyatakan bahwa nama Aceh sebagai daerah provinsi dalam sistem NKRI dan gelar pejabat pemerintahan yang dipilih akan ditentukan oleh DPRA setelah Pemilu 2009. Ayat (2) menyatakan bahwa sebelum ketentuan tersebut dilaksanakan, Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam tetap digunakan sebagai nama provinsi. Ayat (3) menentukan bahwa nama dan gelar tersebut ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah berdasarkan usul DPRA dan Gubernur Aceh.

Dari konstruksi tersebut dapat dipahami bahwa pembentuk undang-undang membuat semacam mekanisme transisional.

Secara sederhana konstruksinya adalah:

UU No. 11 Tahun 2006

→ menggunakan nomenklatur Aceh

→ tetapi Pasal 251 memerintahkan proses penentuan setelah Pemilu 2009

→ sebelum proses tersebut selesai, Nanggroe Aceh Darussalam tetap digunakan

→ hasil akhirnya ditetapkan melalui Peraturan Pemerintah.

Dengan demikian, Pasal 251 tidak dapat diabaikan apabila penelitian diarahkan pada persoalan formal penetapan nama Aceh.

E. Pergub Aceh Nomor 46 Tahun 2009

Pada 7 April 2009, Pemerintah Aceh menerbitkan Pergub Aceh No. 46 Tahun 2009 tentang Penggunaan Sebutan Nama Aceh dan Gelar Pejabat Pemerintahan dalam Tata Naskah Dinas di Lingkungan Pemerintahan Aceh.

Pergub tersebut menyeragamkan penggunaan nomenklatur dalam administrasi Pemerintah Aceh dari “Nanggroe Aceh Darussalam” menjadi “Aceh”. Pemerintah Aceh menjelaskan bahwa perubahan tersebut dilakukan sambil menunggu ketentuan Pasal 251 UU Pemerintahan Aceh.

Hal tersebut penting secara yuridis karena Pergub tersebut tidak diposisikan sebagai pengganti Peraturan Pemerintah. Bahkan Pasal 1 Pergub No. 46 Tahun 2009 secara eksplisit menyebut bahwa penggunaan nama Aceh diberlakukan sambil menunggu ditetapkannya Peraturan Pemerintah sebagaimana diamanatkan Pasal 251 ayat (3) UU No. 11 Tahun 2006.

Dengan demikian, Pergub No. 46 Tahun 2009 lebih tepat dipahami sebagai instrumen administratif untuk menyeragamkan nomenklatur dalam tata naskah dinas, bukan sebagai Peraturan Pemerintah yang menetapkan nama provinsi.

F. Apakah Peraturan Pemerintah yang Dimaksud Pasal 251 Telah Diterbitkan?

Penelusuran terhadap dokumen perencanaan Pemerintah Aceh memberikan bukti yang sangat penting.

Dalam Rencana Pembangunan Aceh, tabel mengenai peraturan pemerintah dan peraturan presiden sebagai implementasi UUPA mencantumkan “Nama Aceh, dan gelar pejabat pemerintahan Aceh” dengan dasar hukum Pasal 251 ayat (3) UUPA, dan statusnya dicatat sebagai “Belum Selesai”.

Dokumen akademik yang membahas persoalan yang sama juga menyatakan bahwa Peraturan Pemerintah yang dimaksud Pasal 251 ayat (3) belum diterbitkan dan menghubungkan kondisi tersebut dengan diterbitkannya Pergub Aceh No. 46 Tahun 2009.

Dengan demikian, terdapat dasar yang cukup kuat untuk menyatakan bahwa mekanisme formal Pasal 251 ayat (3) belum terlaksana secara sempurna.

Hal ini berbeda dengan menyatakan bahwa nama Aceh tidak mempunyai dasar hukum sama sekali.

G. Kedudukan Hukum Nama Aceh Saat Ini

Pertanyaan selanjutnya adalah: apabila PP sebagaimana dimaksud Pasal 251 ayat (3) belum diterbitkan, apakah nama “Provinsi Aceh” menjadi tidak sah?

Jawabannya tidak dapat diberikan secara sederhana.

Pertama, UU No. 11 Tahun 2006 merupakan undang-undang yang berlaku dan sejak awal menggunakan nomenklatur “Aceh”. Dengan demikian, nama Aceh mempunyai dasar langsung dari undang-undang.

Kedua, UU No. 18 Tahun 2001 yang menggunakan nomenklatur Nanggroe Aceh Darussalam telah dicabut oleh UU No. 11 Tahun 2006.

Ketiga, seluruh penyelenggaraan pemerintahan setelah itu secara praktis menggunakan nomenklatur Aceh. Pemerintah Aceh sendiri telah mengatur penggunaan nomenklatur tersebut melalui Pergub No. 46 Tahun 2009.

Oleh karena itu, ketidaklengkapan pelaksanaan Pasal 251 lebih tepat dipandang sebagai persoalan pelaksanaan norma delegatif/transisional, bukan sebagai dasar otomatis untuk menyatakan bahwa seluruh penggunaan nama Aceh batal atau tidak sah.

Namun demikian, dari perspektif kepastian hukum, tetap terdapat persoalan karena Pasal 251 secara eksplisit memerintahkan adanya Peraturan Pemerintah.

H. Ketegangan Normatif antara Pasal 1 dan Pasal 251

Persoalan utama UU No. 11 Tahun 2006 dapat dirumuskan sebagai berikut.

Pasal 1:
Aceh sudah disebut sebagai daerah provinsi.

Pasal 251:
Nama Aceh sebagai daerah provinsi akan ditentukan oleh DPRA setelah Pemilu 2009 dan kemudian ditetapkan dengan Peraturan Pemerintah.

Secara tekstual, kedua ketentuan tersebut memang menimbulkan ketegangan.

Salah satu cara memahami persoalan ini adalah menganggap Pasal 1 sebagai ketentuan substantif yang menggunakan nomenklatur Aceh, sedangkan Pasal 251 sebagai ketentuan transisional yang mengatur proses formal penegasan nama dan gelar pejabat.

Dengan pendekatan tersebut, tidak perlu menyimpulkan bahwa Pasal 1 dan Pasal 251 saling membatalkan.

Akan tetapi, mekanisme formal yang ditentukan Pasal 251 tetap mempunyai arti hukum dan tidak seharusnya dianggap tidak ada.

I. Implikasi terhadap Kepastian Hukum

Tidak terlaksananya mekanisme Pasal 251 secara lengkap mempunyai beberapa implikasi.

Pertama, terdapat ketidaksesuaian antara desain normatif UU dan praktik administrasi pemerintahan.

Kedua, terdapat pertanyaan mengenai sejauh mana suatu Peraturan Gubernur dapat digunakan untuk mengimplementasikan nomenklatur yang oleh undang-undang diperintahkan untuk ditetapkan melalui Peraturan Pemerintah.

Ketiga, persoalan tersebut dapat menimbulkan perdebatan akademik mengenai apakah Pasal 251 bersifat konstitutif atau hanya deklaratif.

Apabila Pasal 251 dianggap konstitutif, maka PP mempunyai fungsi penting dalam menetapkan status nama Aceh.

Sebaliknya, apabila Pasal 251 dianggap sebagai ketentuan transisional yang dimaksudkan untuk mengakhiri penggunaan nomenklatur Nanggroe Aceh Darussalam, maka penggunaan “Aceh” dalam tubuh UU No. 11 Tahun 2006 dapat dipandang sebagai dasar substantif, sedangkan PP merupakan instrumen penyempurnaan formal.

J. Kesimpulan

Berdasarkan analisis terhadap UU No. 11 Tahun 2006 dan dokumen resmi Pemerintah Aceh, dapat disimpulkan beberapa hal.

Pertama, UU No. 11 Tahun 2006 secara langsung menggunakan nomenklatur “Aceh” sebagai nama daerah provinsi, sehingga nama Aceh mempunyai dasar hukum langsung pada tingkat undang-undang.

Kedua, Pasal 251 UU No. 11 Tahun 2006 memberikan mekanisme khusus bahwa nama Aceh setelah Pemilu 2009 akan ditentukan oleh DPRA dan selanjutnya ditetapkan melalui Peraturan Pemerintah berdasarkan usul DPRA dan Gubernur Aceh. Sebelum proses tersebut dilaksanakan, Pasal 251 ayat (2) menentukan bahwa Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam tetap digunakan sebagai nama provinsi.

Ketiga, Pergub Aceh No. 46 Tahun 2009 bukanlah Peraturan Pemerintah sebagaimana dimaksud Pasal 251 ayat (3). Pergub tersebut mengatur penggunaan nomenklatur Aceh dalam tata naskah dinas dan secara eksplisit diterbitkan sambil menunggu Peraturan Pemerintah.

Keempat, dokumen perencanaan Pemerintah Aceh masih mencatat implementasi Pasal 251 ayat (3) mengenai nama Aceh dan gelar pejabat sebagai “Belum Selesai”.

Kelima, keadaan tersebut tidak serta-merta menjadikan nama Provinsi Aceh tidak sah. Nama Aceh tetap mempunyai dasar hukum dalam UU No. 11 Tahun 2006 dan telah digunakan secara konsisten dalam penyelenggaraan pemerintahan.

Dengan demikian, persoalan yang lebih tepat secara akademik bukanlah “apakah nama Aceh sah atau tidak sah”, melainkan:

«“Apakah mekanisme penetapan nama Aceh sebagaimana diperintahkan Pasal 251 UU No. 11 Tahun 2006 telah dilaksanakan secara lengkap, dan apa akibat hukumnya terhadap kedudukan nomenklatur Provinsi Aceh?”»

Pertanyaan tersebut masih terbuka untuk kajian hukum yang lebih mendalam, terutama dengan menelusuri dokumen DPRA setelah Pemilu 2009, usulan Gubernur Aceh, serta seluruh produk hukum pemerintah pusat yang mungkin berkaitan dengan pelaksanaan Pasal 251.

Daftar Pustaka Awal

Republik Indonesia. Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh.

Republik Indonesia. Undang-Undang Nomor 18 Tahun 2001 tentang Otonomi Khusus bagi Provinsi Daerah Istimewa Aceh sebagai Provinsi Nanggroe Aceh Darussalam.

Republik Indonesia. Undang-Undang Nomor 44 Tahun 1999 tentang Penyelenggaraan Keistimewaan Provinsi Daerah Istimewa Aceh.

Republik Indonesia. Undang-Undang Nomor 24 Tahun 1956 tentang Pembentukan Daerah Otonom Propinsi Aceh dan Perubahan Peraturan Pembentukan Propinsi Sumatera Utara.

Pemerintah Aceh. Peraturan Gubernur Aceh Nomor 46 Tahun 2009 tentang Penggunaan Sebutan Nama Aceh dan Gelar Pejabat Pemerintahan dalam Tata Naskah Dinas di Lingkungan Pemerintahan Aceh.

Pemerintah Aceh. Rencana Pembangunan Aceh, bagian implementasi Undang-Undang Pemerintahan Aceh.

Pemerintah Aceh. Sejarah Provinsi Aceh, Dinas Perumahan Rakyat dan Kawasan Permukiman Aceh.